总干事办公厅

世卫组织总干事在关于《国际卫生条例》在埃博拉疫情应对中的作用问题审查委员会上的开幕词

世卫组织总干事
陈冯富珍博士

在关于《国际卫生条例》在埃博拉疫情和应对中的作用问题审查委员会上的开幕词
瑞士日内瓦

2015年8月24日

主席先生,尊敬的审查委员会各位成员,女士们、先生们:

上午好!非常欢迎大家来到日内瓦。谢谢你们拿出时间并凭借专门技能前来参会。

你们受邀对《国际卫生条例》在西非埃博拉病毒病疫情期间的实施情况开展严格审查。

这次审查是在几乎普遍认为对这次疫情的国际反应不够充分的时刻进行的。当几内亚、利比里亚和塞拉利昂的病例数量开始呈几何级数上升时,包括世卫组织在内的所有应对方都不堪负重。

自从埃博拉于1976年首次出现以来,世卫组织及其伙伴对该病以往出现的22次疫情做出了应对。即使是最大的疫情也在四至六个月内得到控制。

这次在西非,世卫组织和许多其它方面很晚才意识到本次疫情可能会如此急剧上升。错失了一些预警信号。这是为什么?

我们现在的挑战是找到改进办法,使这个世界在下一次不可避免的疫情面前做出更好准备。

为控制疾病的国际传播而掌管全球制度,这是世界卫生组织的一项历史性核心责任。我们需要确定这次反应功亏一篑的原因所在。我们需要汲取经验教训。我们需要尽快提出纠正策略。

《国际卫生条例》是实现这一目标的一个主要工具。这些条例仅仅是国际商定的一套规则,对及时有效应对传染病疫情和其它突发公共卫生事件作了规定。

当缔约国没有履行其法定义务时,就迫切需要作出改变。当世卫组织不能履行条例规定的所有权限时,就迫切需要作出改变。

你们的任务并非轻而易举。新出现和再现的传染病在21世纪这种特定条件下已经变得更具威胁性,国际旅行的数量和速度达到了前所未有的程度,各国之间的相互依存关系大大加深。

每天约有10万个航班运载着860万乘客,另有价值175亿的货物被运往其目的地。

该病毒在西非的传播态势具有多个很不寻常的特点。但忽略以下情况也是不对的:许多国家的卫生系统和基础设施也极为薄弱,冲突和内乱历史、人口流动性大并且一些高度危险性文化做法根深蒂固。

西非埃博拉是该病近40年历史上最大规模、最为漫长、最为致命的事件。而这还不是最坏情况。

对将来做出防备就意味着对一种十分严重的疾病做出准备,这种疾病可以通过空气传播方式蔓延开来,或者在感染者出现种种患病体征之前在潜伏期就能引起传播。

女士们、先生们,

在你们开展审查时,三个专家小组提出的意见和建议对你们会有所指导。

首先是对2009年流感大流行期间《国际卫生条例》的实施情况作出评估的审查委员会。其次是对《国际卫生条例》核心能力作过审视的审查委员会。还有最近由Barbara Stocking夫人主持的埃博拉中期评估小组提出的报告。这些专家小组提出了在实施《国际卫生条例》方面存在的三个主要弱点。

首先,在根据要求建设事件发现和应对核心能力方面不尽人意。《国际卫生条例》生效八年以来,尚不足三分之一的世卫组织会员国达到了实施《国际卫生条例》核心能力的最低要求。

这是为什么呢?是由于卫生安全不是政府和国际社会的工作重点?是否因为SARS在不到四个月的时间内得到了控制,长期以来令人担惊受怕的流感大流行到头来是这样温和?是否所有人都松了懈?

或者是否因为没有足够的资金和人力资源?正如你们所知道的那样,《国际卫生条例》“缔约国应当利用现有的国家机构和资源,满足核心能力要求”这一措词明确将资源责任放在了各个国家政府的身上。

是不是《国际卫生条例》阐明的最低要求过高?我们是否需要降低这些限制性规定?当然不是。

然而我们可能需要改变用来支持和监测进展的整个工作方式。

我听到的多数一致意见是,依靠自我评估的做法需要由更加强有力的目标机制来替换。你们可以就这样做的可选方案进一步进行探讨。

人们提到了多个造成这种没有很好的遵守核心能力要求的促成因素。

多个国家将《国际卫生条例》的实施仅仅视为卫生部的责任,极少会涉及到其它相关部门,比如负责财政、贸易、旅游、农业和动物卫生的部门。

国家归口单位的权限往往十分有限,极少可以接近国家的真正权力基础。将《国际卫生条例》误解为一种僵硬的法律程序,这进一步限制了其遵守程度。

女士们、先生们,

至少这次西非埃博拉疫情给人们带来了大量证据,以此证明当某种严重疾病在人群中扎下根之前具备最低限度的能力和基础设施十分重要。

在几内亚、利比里亚和塞拉利昂发生的埃博拉是一次极端强度测试,这使人看到了卫生服务几近崩溃的一面。

尼日利亚、塞内加尔和马里作出的国家性反应表明,当卫生官员处于高度戒备,卫生系统作出良好准备时就可能取得良好结果。但总体而言,国家和国际应对情况表明,这个世界离实现全球健康保障的距离有多远。总之,这些经验用例证很好地说明了所缺失的一切,可能会出错的一切。

《国际卫生条例》要求具备“发现领土内所有地区与特定时间和地点发生的超过预期水平的涉及疾病或死亡的事件”的国家能力。

而面临困难和棘手疾病这类背景噪音时,平常遇有因疟疾、拉沙热、黄热病、伤寒、登革热和霍乱等疾病造成的死亡的国家如何才能看到不寻常事件?

也许这是另一个真正使《国际卫生条例》无法按照预想情况正常运转的根本性问题。

埃博拉病毒在没有被发现的情况下在几内亚流行了三个月,它没有出现在雷达防线上,没有发出警报,被误诊为霍乱,又想到了拉沙热。

塞拉利昂的卫生官员保持着高度警惕,即便如此该病毒在没有被发现的情况下至少传播了一个月,触发了多个很快成倍数增长的传播链。

最早抵达卫生系统的病例按照胃肠炎做了处置,又一次被假定诊断为霍乱。

病毒严重传播的三个热点在六个星期之内就稳稳的扎下根来。

正如我们所学到的,在疫情之初对病例实施控制就有很大的可能取得成功,在缺少敏感性监测系统,没有快速实验室支持和由公共卫生和临床部门共享的良好信息系统的情况下就会错失这些病例。当卫生系统的这两个部门不能够以提高认识和采取快速行动为目的而相互交流并分享信息,我们已经看到了可能会出现什么情况。

我总在说,能衡量,始能执行。无法看到的东西就不能得到衡量或者处理。

正如我们所学到的,当病例的发生不能与已知传播链建立联系时,疫情就会失控。

女士们、先生们,

第二个弱点就是许多国家采取了旅行或者贸易限制等措施,这大大超出了去年八月突发事件委员会发布的临时建议。

这些措施使这三个国家与外界隔绝,大大增加了世界上最为贫穷的一部分人的经济困难。三个国家都缺少食物和燃料。

同样重要的是,这些旅行限制,包括许多航空公司暂停了前往西非的航班,使前往灾区的急需应对团队和设备遭受了困难。

如果国家受到这等惩罚,哪有动力作出快速且透明的疫情报告?

各国是否并且在何种情况下应当被准予在世卫组织提出的建议之外采取卫生措施,这是在《国际卫生条例》谈判过程中一个带有政治敏感性的问题。

目前,世卫组织并没有一种强行遵守其所提建议措施的机制。这必须做出改变。

第三个弱点就是除了宣布为国际关注的突发公共卫生事件之外,尚缺少一种针对卫生危险的正式警报等级。这是Stocking报告中提出的供你们审议的一项建议。

对卫生危险设立一个正式的过渡性警报等级就需要对《国际卫生条例》做出修订。

另一个选择方案由评估中东呼吸综合征疫情的突发事件委员会作了阐述。

尽管已经以该委员会名义召开了多次会议,但没有一次将其宣布为国际关注的突发公共卫生事件。而会议发表的报告一直在提出建议,目的是减少病例数并防止进一步出现国际传播。

女士们、先生们,

专家小组提出的其它一些建议也要求作出修订。《国际卫生条例》对修订问题作了规定。但由于这是一个国际法事项,因此操作过程十分严格且耗费时间。

最佳可能情况是,现在提出的任何修订都需要几年时间才能生效。这是否为你们的意愿?我听从你们的建议。

可以使用其它一些选择方案来大大加快行动步伐。没有要求你们仅仅考虑这三个专家小组提出的建议。

让我也与你们分享一下我的耳闻。有些分析人士认为,针对能力发展问题采取风险方式可能会有利于加快取得进展。

比如,我们需要在确定最为需要改进监测和资源能力的问题上更加机警一些。

几十年来开展的系统性研究已经表明,新疾病的出现会遵循一种非随机性全球模式。

我们通过这些研究还了解到,在人身上发现的所有新病原几乎有72%源于野生动物,且常常发生在纬度较低地区。对地理、气候和文化行为进行制图就可以确定新疾病的发生?

我们是否可以向国际社会提出一份可能出现疾病疫情的重点国家排序清单?有些国家可能会将此视为不够光彩。

换言之,不是去降低核心能力方面的限制性规定,而是缩小需要迫切得到支持的国家清单。

正如世卫组织从黄热病和流行性脑膜炎疫苗的经验中所了解的那样,援助承诺可能会成为监测和报告能力建设的一个强大吸引力。

埃博拉疫情之后可能是我们有史以来对世界应对疫情和其它突发卫生事件作出变革的最佳机会。

在人满为患的医院地上死去的病人景象给世界上的集体良知留下了不可磨灭的印记。这也是一个政治机遇窗口。

我请大家在开展评估时带有批判性,对问题的思考不失胆识,提出的建议具有深远意义。

我珍视你们的专业评价和建议。祝你们的讨论取得圆满成功。

谢谢大家!